Carlos Loaiza Keel, egresado de la primera generación de la Facultad de Derecho de la Universidad de Montevideo y actual director del Postgrado en Tributación Internacional, presentó su nuevo libro, titulado “OCDE: El acceso como hoja de ruta para el desarrollo y la inserción internacional de un país periférico”. Se trata de su tesis de Doctorado en Ciencia Política, cursado en la Universidad Austral de Buenos Aires y aprobado con la máxima calificación a fines de 2025.

La presentación fue organizada junto con la Academia Nacional de Economía (Acadeco) y Fundación de Cultura Universitaria, la editorial. Tuvo lugar en el aula principal del IEEM, sitio que el autor describió como su salón favorito “por la nobleza de la madera, reflejo de la nobleza de la educación que se imparte en la Universidad de Montevideo”. Entre los presentes se encontraban el experto Jorge Fernández Reyes, el embajador de España Javier Salido y el cónsul general Juan Carlos Gafo, el politólogo Adolfo Garcé, periodistas, abogados, e interesados en la temática.

Después de las exposiciones de los panelistas, el autor se explayó en el contenido de la obra, y finalmente hubo un intercambio con preguntas y debate.

Instancias que hacen levantar la mirada

Introdujo María Dolores Benavente, de Acadeco, quien resaltó que “estas instancias son muy buenas, porque nos hacen levantar la mira”, ya que “proponen temas nuevos que proponen al país un mejor desarrollo y bienestar".

Luego fue el momento de Enrique Iglesias, de gran trayectoria en el tema en cuestión. Recordó su vínculo con la integración de Uruguay en organismos internacionales y mencionó que, cuando él estuvo en actividad, había poca claridad sobre el asunto y mucha polarización, lo que dificultaba los avances.

Ignacio Munyo, tutor de la tesis, fue quien luego tomó la palabra. Ponderó la obra y destacó que el actual ministro de Economía uruguayo, Gabriel Oddone, presidió el tribunal de defensa de la tesis ahora editada como libro, dictaminando previamente sobre su calidad científica. Dijo que el experto ponderó la obra y que, además, su postura era favorable al ingreso del país en el organismo. “Entrar en la OCDE es una oportunidad de dejarnos ayudar (…). Ojalá este libro pueda ayudar a convencer a los que tienen que tomar la decisión”, deseó.

Un debate con sustancia

A su turno, Loaiza Keel explicó el origen del libro y para eso se remontó a su infancia en Suiza (su padre, diplomático boliviano, embajador de carrera y Ministro de Relaciones Exteriores de su país, cumplió allí funciones durante años ante organismos internacionales) y a la forma en la que conoció a la OCDE en su experiencia profesional en el exterior, primero en España, donde participó en grupos público privados en materia de fiscalidad internacional, y luego en Chile, país que ingresó a la OCDE en 2010.

Ya entrado en materia, explicó que su pregunta de investigación fue determinar qué efectos tuvo para los países periféricos el transitar el proceso de adhesión a la OCDE. Para eso, utilizó un método deductivo con instrumentos cuantitativos, complementado por un análisis cualitativo posterior.

Reveló que los números no arrojan la existencia de causalidad entre el proceso y el avance de ciertos parámetros de desarrollo por el mero proceso de acceso, aunque sí evidencian algunas correlaciones positivas, y que en todo caso esto justificó acudir a una metodología cualitativa, donde los conceptos de las entrevistas en profundidad dan margen para pensar que sí es conveniente transitar el proceso. “Ingresar en la OCDE es una señal positiva que podríamos dar. ¿Pero es la que debemos dar hoy?”, se preguntó luego, antes de analizar la coyuntura actual y los pasos que están dando los países de la región, por ejemplo los vecinos miembros del Mercosur, que están en proceso de acceso a la OCDE, Brasil y Argentina, o han solicitado iniciarlo, como es el caso de Paraguay

“Sin perder su actitud reflexiva, de institucionalidad y procesos lentos, Uruguay podría ser un poco más audaz y dar el paso”, recomendó, antes de abrir el diálogo a las preguntas y aportes de los presentes, que siguieron con atención el debate planteado.

¿Por qué convendría que Uruguay ingrese en la OCDE?

Una vez finalizado el encuentro, el autor se detuvo a explicar el asunto con más profundidad, ofreciendo las respuestas que se transcriben a continuación.

¿Podría resumir brevemente por qué conviene que Uruguay ingrese en la OCDE?

Para responder esa pregunta, conviene primero contextualizar que el objetivo de la investigación que dio origen al libro fue explicar los efectos de seguir el proceso para ser miembro de la OCDE para un país periférico como Uruguay, tomando como casos de estudio algunos países de Latinoamérica que iniciaron y completaron ese proceso (Colombia, Costa Rica) y otros comparables que no lo hicieron (Perú, Uruguay), durante el período que va de 2009 a 2019.

Para cumplir el objetivo, se acudió en primer lugar a una metodología cuantitativa, estimando la evolución de determinadas variables macroeconómicas técnicamente relevantes para medir el desarrollo en los países escogidos, durante el período mencionado (calificación de deuda, inflación, resultado fiscal y desempleo), así como la evolución de las llamadas barreras operativas e institucionales, de acuerdo con una metodología y fuentes aceptadas a nivel académico internacional, en esos mismos países y durante el período mencionado (barreras operativas como regulación laboral, efectividad del Gobierno, peso del Estado, inserción internacional, capital humano, infraestructura física, infraestructura tecnológica, tratamiento de la inversión; así como barreras institucionales, como estabilidad política, corrupción y seguridad jurídica).

Lo primero que debe destacarse respecto de los resultados es que la evidencia empírica no permite aseverar de manera concluyente que seguir un proceso de acceso a la membresía plena de la OCDE por un país periférico conlleva mejoras en las variables escogidas. Sí podría sostenerse en cambio que el proceso de acceso a la membresía de la OCDE no trae consigo perjuicios materiales para el desarrollo, lo que resulta un hallazgo valioso a la hora de tomar decisiones estratégicas considerando otros factores, y llevó además a que la investigación se enfocara en segundo lugar en una metodología cualitativa que permitiera una comprensión más completa de la relación entre el proceso de ingreso a la OCDE y el desarrollo de un país periférico.

Con tal objeto, se realizaron entrevistas a diversas figuras clave en el ámbito de la OCDE y su relación con Latinoamérica, que revelaron un consenso generalizado entre referentes informados en que, más allá de la dificultad para demostrar empíricamente mejoras macroeconómicas directas e inmediatas, el proceso de adhesión a la OCDE sí trae consigo mejoras cualitativas de enorme valor para los países periféricos que lo llevan adelante y completan. 

Estos beneficios cualitativos incluyen:

•    Estandarización estadística: Demanda a los países miembros cumplir con exigentes estándares estadísticos en todas las áreas relevantes, para asegurar fiabilidad y comparabilidad entre pares. 
•    Modernización de regulaciones: El proceso impulsa la adopción de estándares y mejores prácticas internacionales en las más diversas áreas de la Economía. 
•    Aumento de la transparencia y eficacia regulatoria: impone a los países publicar sus regulaciones, consultar con las partes interesadas y evaluar el impacto de sus políticas (análisis de impacto regulatorio). Este enfoque mejora la calidad de las regulaciones, reduce la corrupción y aumenta la confianza ciudadana.
•    Mejora de la gobernanza de empresas públicas: Ofrece directrices para la gobernanza de las empresas públicas, promoviendo la transparencia y la eficiencia, lo que fortalece el sector público
•    Fortalecimiento de servicios públicos: La promoción de políticas basadas en evidencia asegura que las decisiones gubernamentales se basen en datos y análisis confiables, mejorando la calidad y efectividad de los servicios.
•    Foro de aprendizaje entre pares con gran capacidad de coerción: Es un espacio donde los responsables de políticas públicas comparten experiencias y aprenden unos de otros. A su vez, por las revisiones por pares (peer reviews), se evalúa el desempeño de los miembros, identifica debilidades y formula recomendaciones. Las revisiones por pares tienen una gran capacidad de coerción (enforceability), lo que ayuda a que las reformas se implementen.
•    Disciplina interna para explicar e impulsar reformas: Esta legitimación es especialmente relevante en democracias profundas con diversidad de sensibilidades.
•    Credibilidad y confianza: El compromiso con la democracia, el estado de derecho y la economía de mercado aumenta la credibilidad y la confianza de los inversores extranjeros, quienes buscan entornos predecibles.
•    Mejora del clima de inversión para la recepción de IED: La adopción de políticas que promueven la transparencia y la protección de los inversores reduce el riesgo y atrae capital extranjero.
•    Acceso a mercados: La adhesión puede facilitar el acceso a mercados internacionales, ya que los miembros suelen tener mayor integración económica y negocian bilateralmente en un entorno de mayor confianza.
•    Influencia global: Permite la incidencia en la definición de los estándares mundiales y la capacidad de evitar o amortiguar efectos secundarios negativos, o negative spillovers, derivados de no participar en esa definición. 
•    Señal geopolítica: La decisión de admisión incluye un componente geopolítico significativo, dado que la OCDE escoge a sus candidatos por el like-mindedness y el hecho de ser un significant player por alguna razón.

Lo anterior no supone negar los costos y potenciales perjuicios, que son reales y deben gestionarse, en especial el coste político, pues algunas reformas exigidas pueden ser impopulares (ajustes fiscales, mayor transparencia en contratos, cambios regulatorios); la carga administrativa y técnica que supone preparar la documentación, sostener revisiones y cumplir con reportes periódicos demanda recursos humanos y técnicos; la percepción de pérdida de autonomía, pues hay sectores políticos o sociales pueden interpretar la convergencia a estándares externos como una limitación de la soberanía normativa, lesionando la imagen del gobierno que la lleva adelante; y la inversión económica que supone este tipo de procesos, que suele ser significativa, aunque existan organismos multilaterales que puedan financiarla en determinadas condiciones. 

Pero el balance es favorable para un país periférico como Uruguay, y eso se funda en la teoría del realismo periférico, que defiende que un país periférico debe ser un "jugador inteligente" y no un "Estado rebelde”, que debe aprovechar instituciones como la OCDE para incidir lo máximo posible en la construcción de la arquitectura mundial que lo condiciona. La estrategia de cercanía e interlocución inteligente con la OCDE es, como decía antes, conveniente, incluso si su agenda refleja los intereses de los países centrales, precisamente para evitar o amortiguar efectos secundarios nocivos (negative spillovers) derivados de las decisiones de los países centrales. En última instancia, el proceso garantiza que el país periférico mantenga relevancia en un concierto internacional fragmentado, siguiendo el aforismo de que "si no se está sentado a la mesa, se termina siendo parte del menú".

Por último, entiendo que Uruguay debe leer las señales de su tiempo y reconocer su condicionamiento geográfico, una máxima de toda buena estrategia geopolítica: vivimos un mundo nuevamente bipolar y estridente, con raptos belicistas y guerras comerciales, donde Europa ha decidido acercarse a la región, defendiendo los valores de la democracia y el libre comercio, y firmando un acuerdo comercial y político estratégico e histórico. Y eso al mismo tiempo que los demás miembros del MERCOSUR están avanzados o comenzando decididamente un proceso hacia la membresía, Brasil, Argentina y más recientemente Paraguay. Uruguay no puede terminar fuera de esa convergencia, porque puede sufrir un impacto negativo. Al final del día, no alinearse tiene un costo alto. Al decir de Maquiavelo, la neutralidad puede terminar generando un perjuicio, porque el país hegemónico puede terminar viéndote como un “amigo inútil o un enemigo despreciable”. 

¿Por qué cree que hasta el momento no se ha concretado?

Responder será siempre un ejercicio especulativo; la realidad incontestable es que ningún gobierno ha tenido la vocación política de emprender el proceso, aunque hayan existido ya varias oportunidades o hasta existan al día de hoy. De investigaciones anteriores y conversaciones con referentes de opinión del mundo empresarial, los sindicatos, la prensa y el sistema político, sí podría afirmar que una poderosa razón es que Uruguay conoció a la OCDE de una manera traumática, por las presiones que le impuso en materia de fiscalidad internacional, y eso condicionó la percepción de la opinión pública sobre la organización de forma indeleble. Otro tanto tiene que ver con el hecho de que la agenda de la organización requiere liberalizar aspectos de la economía que afectan intereses creados; no solo de las empresas públicas, que deberían mejorar en competitividad y reglas de competencia, sino también en el sector privado, donde existe mucha concentración económica. Aunque se suela olvidar, en la OCDE conviven distintos modelos económicos, pero un aspecto común que es esencial a su identidad (y de hecho se considera imprescindible para cualquier candidato), es reconocer el valor del libre mercado. 

A tal punto puede advertirse que la mirada del Uruguay sobre la organización quedó condicionada desde el comienzo, que de hecho la OCDE luego ha realizado informes muy pertinentes sobre otros aspectos sobre los que en Uruguay hay consenso de que requieren reformas, y sin embargo no se llegó a internalizar como un organismo positivo para lograr esas reformas. Es muy diferente en varios países de la región que han seguido adelante y completado el proceso, como Chile, Colombia o Costa Rica, u otros que lo están siguiendo o pretenden hacerlo, como Brasil, Argentina, Perú y Paraguay.

En la actualidad, el gobierno ha dado un paso decidido al pedir el informe más completo y sólido que la organización puede hacer para acercarse a la membresía. Es un informe cuya elaboración tomará más de un año y cuyo resultado, aunque previsible, es de crucial importancia: una hoja de ruta de reformas que el país debe transitar para ser miembro y acercarse a los países desarrollados. 

¿Qué impacto espera que tenga este libro?

El de contribuir a un debate académico de alto nivel, riguroso e independiente, como entendemos ya está sucediendo. Uno donde la diversidad sea esencial, pues al final, “si todos piensan lo mismo, nadie piensa". El punto es que no por pensar distinto, tenemos que estar distantes. Allí está el valor del análisis científico, dotar de fundamentos y razones al buen diálogo. Con eso estamos absolutamente comprometidos en nuestra querida Casa, la Universidad de Montevideo.

Aunque también, no puedo desconocerlo, que sea una herramienta más para definir una política pública de nuestro país, pues entiendo que la reflexión teórica o abstracta nunca es suficiente, es imprescindible que la ciencia sea aplicada. Por eso, al terminar la defensa de la tesis en la que se basa el libro, me dio una enorme satisfacción escuchar cómo el presidente del Tribunal, el ministro de Economía, Gabriel Oddone, con quien converso de estos temas desde hace ya muchos años, expresara con generosidad que la tesis sería un insumo para la reflexión estratégica que tiene por delante Uruguay, puesto que no existen muchos estudios profundos sobre el tema. Uno entre varios, por supuesto, pero eso ya es impacto, más allá de lo que el país termine haciendo en el futuro, pues un paso como éste debe partir de un consenso general y trascender a los gobiernos, como política de Estado.